Studio Legale Valla

Brevi note sugli effetti del subentro delle Città metropolitane alle Provincie nei giudizi in corso dinanzi al Giudice amministrativo.
Ai sensi dell’art. 1 comma 16 della legge 7 aprile 2014 n. 56 (in Gazz. Uff., 7 aprile 2014, n. 81. – intitolata “Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni ABOLIZIONE PROVINCE) dal 1º gennaio 2015 le città metropolitane subentrano alle province omonime e succedono ad esse in tutti i rapporti attivi e passivi e ne esercitano le funzioni, nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica e degli obiettivi del patto di stabilità interno”.

Tale disposizione, prevedendo l’estinzione di un ente e la successione a titolo universale di altro ente, pone il problema di stabilire quali siano gli effetti di tale fenomeno successorio previsto per legge sui giudizi pendenti dinanzi al Giudice amministrativo.

In particolare è necessario stabilire se tale successione determini l’interruzione del giudizio in corso.

In linea generale l’interruzione del processo tende a garantire l’effettività del contraddittorio, impedendo che determinati eventi, concernenti le parti o i loro difensori, possano compromettere il contraddittorio.

L’istituto dell’interruzione è stato introdotto nel giudizio amministrativo dall’art.24 della legge n.1034 /1971. Prima dell’entrata in vigore di tale norma, nella vigenza dell’art.93 del R.D. 642/1907, la morte o il mutamento di stato di una delle parti non incideva in alcun modo sul processo in corso.

L'art. 24 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 prevedeva, tra l'altro, che "la morte o la perdita della capacità di stare in giudizio di una delle parti private o del suo rappresentante legale o la cessazione di tale rappresentanza produce l'interruzione del processo secondo le norme degli articoli 299 e seguenti del codice di procedura civile, in quanto applicabili".

L'orientamento costante della giurisprudenza riteneva che il riferimento degli eventi interruttivi alle "parti private" determinasse l'esclusione dal campo di applicazione della norma delle "parti pubbliche"1.


L'art. 79, comma 2, Cod. proc. amm. stabilisce oggi che "l'interruzione del processo è disciplinata dalle disposizioni del codice di procedura civile".
 
Il codice abbandona la scelta della disciplina autonoma delle cause di interruzione del processo amministrativo operata dall’art.24 legge TAR e adotta un rinvio integrale alle disposizioni del codice di procedura civile, ribadendo inequivocabilmente la natura del processo di parti del giudizio amministrativo già sostenuta da Caianello con riferimento alla disciplina precedente.
 
Ciò comporta la necessità di riconsiderare gli approdi giurisprudenziali in ordine all’inapplicabilità dell’istituto dell’interruzione con riferimento ai fenomeni successori degli enti pubblici, formatisi nella vigenza della precedente disciplina.
 
Il rinvio secco alla disciplina del processo civile con la conseguente elisione del riferimento espresso agli eventi relativi alle “parti private” porta a ritenere che, anche nel giudizio amministrativo, a differenza di quanto previsto nella normativa previgente, la soppressione ex lege di un ente pubblico e il trasferimento delle sue funzioni ad altro ente costituisca causa di interruzione del processo ai sensi dell’art. 299 c.p.c. al pari di quanto pacificamente stabilito dalla giurisprudenza civile2.
 
Tale orientamento è stato però recentemente oggetto di una rilevante puntualizzazione da parte del Giudice ammnistrativo.

Ha statuito infatti il Supremo Organo di Giustizia Amministrativa che “Non danno luogo ad interruzione del processo ai sensi dell'art. 299 c.p.c., richiamato dall'art. 79 c.p.a. le situazioni, corrispondenti a mero riassetto di un apparato organizzativo necessario della pubblica amministrazione — quale è l'apparato pubblico previdenziale — in rapporto al quale può configurarsi non successione a titolo universale nel senso proprio del termine, ma una successione nel munus: fenomeno di natura pubblicistica, concretizzato nel passaggio di attribuzioni fra amministrazioni pubbliche, con trasferimento della titolarità sia delle strutture burocratiche che dei rapporti amministrativi pendenti ma senza una vera soluzione di continuità e, quindi, senza maturazione dei presupposti dell'evento interruttivo. Di tale natura deve ritenersi il passaggio di tutti i rapporti attivi e passivi dell'INPDAP all'INPS, con decorrenza 1 gennaio 2012, a norma dell'art. 21, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (« Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici »), convertito dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214”3.

Ciò significa che, per stabilire se la successione tra enti pubblici sia in grado di determinare l’interruzione del processo o meno, il Giudice sarà chiamato a valutare le caratteristiche di tale successione, escludendo l’interruzione nel caso in cui la successione abbia dato luogo solo ad una successione nel munus, con passaggio di attribuzioni fra amministrazioni pubbliche senza soluzione di continuità.

L’applicazione di tali coordinate alla fattispecie in esame, nella quale, al pari di quanto avvenuto tra INPDAP e INPS, appare esservi un passaggio di attribuzioni senza soluzione di continuità tra Provincia e Città metropolitana, porterebbe ad escludere la possibilità di applicare l’istituto dell’interruzione del processo.

Non si può però negare che, l’applicazione di tale criterio ermeneutico, comportante una valutazione in concreto sulle caratteristiche della “successione” tra Enti pubblici compromette la certezza del diritto e la speditezza dei giudizi.

Dal punto di vista pratico l’interruzione del processo a seguito di un evento che colpisca la parte costituita in giudizio consegue esclusivamente ad un atto - dichiarazione resa in udienza o la notificazione alle altre parti costituite - del procuratore, che postula la valutazione dell’opportunità, riferita all’oggetto della causa, nell’interesse della parte, di comunicare o notificare alle controparti il fatto interruttivo.
 
La giurisprudenza4 ha, altresì chiarito che la dichiarazione resa in udienza o la notificazione alle altre parti costituite, previste dall’art.300 c.p.c., non ammettono equipollenti, sicché non rilevano a tal fine le comunicazioni effettuate e le certificazioni da queste depositate in giudizio.
 
La fase di riassunzione e della eventuale estinzione trovano invece autonoma e compiuta regolamentazione nella legge processuale amministrativa in conformità con le esigenze di celerità sottese al giudizio in relazione agli interessi pubblici che vi sono coinvolti5.
 
L’art. 80 co.2 affida la ripresa del processo alla presentazione di una semplice istanza di fissazione di udienza della parte nei cui confronti si è verificato l’evento interruttivo.
 
In mancanza di istanza di fissazione di udienza della parte nei cui confronti si è verificata l’interruzione , la riassunzione può essere effettuata dalle parti che vi abbiano comunque interesse , entro il termine perentorio di novanta giorni dalla conoscenza legale dell’evento interruttivo, acquisita ancora una volta con mediante, dichiarazione, notificazione o certificazione; la portata innovativa della previsione sembra limitata ad un sostanziale adeguamento all’attuale termine del processo civile: novanta giorni anziché tre mesi.
 
Appare opportuno precisare che gli effetti processuali dell’evento non sono condizionati all’adozione del provvedimento dio interruzione da parte del giudice, che ha natura e funzione meramente dichiarativa , non integrativa della fattispecie interruttiva6.
 



 
1 tra gli altri, Cons. Stato, VI, 15 luglio 2010, n. 4553; 25 agosto 2009, n. 5069; 22 agosto 2006, n. 4928; 25 agosto 2009, n. 5069; 22 agosto 2006, n. 4928


2 Consiglio di Stato sez. VI, 07/11/2012, n.5634, in base al quale “Va interrotto il giudizio nel caso in cui si sia verificato un fenomeno di estinzione di un ente con successione a titolo universale di altro ente, ex art. 79, comma 2, c. proc. amm., che rinvia, per l'interruzione del processo, "alle disposizioni del codice di procedura civile" di cui agli art. 299 ss. c.p.c. che disciplinano le conseguenze che derivano nel processo dalla "morte" oppure dalla "perdita della capacità di stare in giudizio di una delle parti o del suo rappresentante legale o la cessazione di tale rappresentanza".

E ancora “L'integrale rinvio operato dall'art. 79 c. proc. amm. al Codice di procedura civile comporta che le regole in esso stabilite, così come interpretate, sono applicabili al processo amministrativo, il che implica che hanno rilevanza, a differenza di quanto previsto dalla normativa previgente, fenomeni interruttivi riferiti anche alle "parti pubbliche". Pertanto, la soppressione "ex lege" di un ente pubblico con la successione allo stesso di un altro ente dà luogo ad un fenomeno equiparabile alla morte o alla perdita della capacità di stare in giudizio della persona fisica; con la conseguenza che rientra nel campo di applicazione delle norme processuali civili anche il fenomeno successorio tra pubbliche amministrazioni.(Consiglio di Stato sez. VI, 23 aprile 2012, n. 2384 e 14 agosto 2012, n. 4565, entrambe concernenti la soppressione dell'Istituto per il Commercio Estero - ICE)


3 Consiglio di Stato sez. VI, 03/07/2014, n. 3369


4 Cons. Stato, sez. V, 29 maggio 2000, n.3090, Cons. Stato Sez. IV, 30 marzo 1987 n.199; Cons. Stato Sez. V, 1 settembre 1986 n.421, Cons. Stato Sez. IV, 10 giugno 1980, n.651.


5 Cons. Stato, Sez. IV, 29 maggio 2009 n.3363, Cons. Stato, sez. IV, 13 ottobre 2003 n.6129.


6 Cons. Stato, Sez. IV, 6 luglio 2009, n.4323.


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